Сколько полномочий должно быть у регионов и готов ли центр поделиться?

Федерализм

О чем шла речь на международной конференции в ВШЭ «Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество».

Руководить образованием в многонациональной стране с огромной территорией и крайне неравномерно распределенным населением — задача весьма непростая. Опыт других стран здесь может помочь лишь отчасти. Тем не менее стоит изучить и его, параллельно вырабатывая свои собственные подходы и вынося уроки из прошлого и настоящего. Об этом, в частности, шла речь на прошедшей недавно в ВШЭ международной конференции «Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество».

— В СССР вопрос о том, где находится центр принятия решений в вопросах управления образованием, вообще не стоял — это по умолчанию относилось к функциям федеральной власти, — напомнил научный руководитель Центра мониторинга качества образования НИУ ВШЭ Виктор Болотов. — Была выстроена жесткая вертикаль власти, и хотя стандартов как таковых не существовало, все работали по единым учебникам, программам, учебным планам. В постсоветской России образование стало зоной совместного ведения федеральных и региональных органов. Что же касается муниципального уровня, то с ним вопрос не ясен до сих пор. Одни говорят, что именно здесь нужно сосредоточить максимум полномочий при решении проблем образования, другие ссылаются на опыт СССР и ратуют за то, чтобы все вопросы образования решались на федеральном уровне, поскольку школа готовит граждан единой страны. Сегодня есть опыт создания органов государственно-общественного управления образовательными организациями — управляющие и попечительские советы, кое-где активно развивается самоуправление. Однако до сих пор так и не понятно, где же находится центр управления и где он должен находиться. Идет борьба между сторонниками централизации и децентрализации образования.

— Проведенные ЮНЕСКО исследования показали: чем система образования более децентрализована, тем выше ее эффективность, — рассказал профессор Колледжа Европы в Бельгии и Тилбургского университета в Нидерландах Ян де Гроф. — Но надо признать, что высокоцентрализованная система образования России — это наследие советских времен, своего рода традиция, с которой нужно мириться. Хотя именно много­уровневое образование, то есть разумное распределение полномочий между федеральным, региональным, муниципальным и школьным уровнями, кажется мне оптимальным решением именно для вашей страны. Напомню, что в других странах ситуации очень разные. Например, в маленькой Бельгии существует два полноправных министерства образования — для северных и южных регионов. Это необходимо для того, чтобы лучше учитывать интересы разных граждан, говорящих на разных языках — нидерландском (фламандском), французском и немецком. Поэтому Бельгию в Европе считают лабораторией поиска баланса интересов. А ведь еще в 30‑е годы прошлого столетия она была унитарным государством. Теперь же все признали, что нужно искать компромиссы между национальными и интернациональными подходами. Кстати, у Бельгии, помимо государственного и регионального уровней есть еще так называемый уровень гражданского сообщества, поскольку общественные организации у нас играют довольно важную роль в управлении образованием. И не надо забывать про межрегиональный, транснациональный уровень, на котором происходит объединение усилий разных государств Европы в решении проблем образования. Это связано с аккредитацией, признанием дипломов, трудоустройством и так далее.

Впрочем, и в нашей стране тоже до сих пор спорят, где же именно должны быть сосредоточены максимальные полномочия в решении тех или иных проблем.

Советник Немецкого института международных образовательных исследований Европейской ассоциации образовательного права и политики профессор Ханс-Петер Фюссель признался, что хотя в 90‑е годы в ФРГ и был наработан очень интересный опыт в плане многоуровневых подходов к управлению образованием, лично он не считает, что его можно использовать в других странах.

— Каждый опыт уникален, поэтому нужно сначала очень серьезно изучить все, что сделано в разных странах Европы, прежде чем заимствовать даже самое лучшее, — сказал профессор Фюссель. Это в равной степени касается и проблемы разделения властных полномочий между различными уровнями управления.

Руководитель Центра статистики и мониторинга образования Федерального института развития образования Марк Агранович рассказал о результатах проведенного Организацией экономического сотрудничества и развития исследования, связанного с распределением полномочий в плане управления школой. Работа была проведена в 2017‑2018 годах, в исследовании приняли участие 39 стран — членов и партнеров ОЭСР, в том числе Россия.

— Было решено выяснить, насколько эффективно решаются вопросы организации и планирования учебного процесса, управления персоналом (раздельно по учителям и директорам школ) и ресурсами, — поведал Марк Агранович. — Нас интересовало, как принимаются решения — полностью самостоятельно, после консультации с другими уровнями управления либо независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования. Выяснилось, что это во многом зависит от государственного устройства (федеративного или унитарного). Однако опыт одной страны вряд ли пригодится другой. Например, Канада, Швейцария и Россия — федеративные государства, однако подходы к управлению образованием в них совершенно разные. Огромную роль в этом играют размеры страны, плотность и распределение населения. Но главный вывод, который можно сделать по итогам исследования, таков: в случае централизованного управления школой в сравнении со смешанным управлением образовательные эффекты имеют тенденцию к снижению. Иными словами, концентрация полномочий по управлению школой в части содержания образования на уровне федеральной власти приводит к снижению образовательных результатов в общем образовании. И наоборот — координация административного управления школой и разумная коррекция управленческих процессов разных уровней «сверху» положительно отражаются на функционировании системы общего образования.

— Конституция РФ не оговаривает, какие решения должны приниматься на федеральном, а какие на региональном и муниципальном уровнях, — подчеркнула заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации кандидат юридических наук Наталья Путило. — Ситуацию призваны прояснить федеральные и региональные законы. Однако за последние десятилетия наблюдается все большая и большая концентрация нормотворчества именно на федеральном уровне. Конечно же, регионы не утратили права разрабатывать собственные нормативные акты. Напомню, что, например, почти во всех субъектах РФ приняты региональные законы «Об образовании». Однако, как показывает практика, сегодня они практически стали калькой федеральных законов. То есть власти на местах предпочитают не разрабатывать что-либо свое, оригинальное, а просто брать за основу спущенный сверху модельный закон без каких-либо серьезных и принципиальных изменений.

Почему же регионы все чаще отказываются от полномочий в сторону федерального уровня? Корни здесь в истории российского федерализма, убежден профессор Института образования НИУ ВШЭ Алексей Майоров.

— Дело в том, что наша страна была провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств, — высказал он свою точку зрения. — При этом Россия с самого начала создавалась как асимметричная федерация, а субъекты РФ возникли как по национально-территориальному, так и по территориальному признакам. Неудивительно, что самостоятельность для регионов так и не стала ценностью, как во многих других государствах. Согласно Конституции РФ федеральные законы имеют приоритет над региональными. Что вроде бы логично, однако это означает, что определение федеральной властью своих полномочий в области предметов совместного ведения автоматически ограничивает полномочия субъектов РФ. Когда местное правительство назначается федеральным центром, региональное правительство становится неподконтрольным жителям и отчитывается только перед федеральной властью. А это приводит к сбоям важнейшего механизма федерализма — поддержанию баланса в рамках распределения полномочий. Напомню, что из 27 полномочий остались неизменными только 7; 6 из них закреплены конституционно. При этом были изъяты такие полномочия, как:

  • определение и осуществление политики в области образования, осуществление федеральной политики в области образования;
  • установление налогов;
  • организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг;
  • установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;
  • обеспечение соблюдения законодательства РФ в области образования;
  • контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

В свою очередь, появились полномочия по реализации ЕГЭ, организации обеспечения учебниками, а также право дополнительного финансирования мероприятий. Все это свидетельствует об укреплении вертикали власти. Чем меньше властных полномочий останется у регионов, тем меньше их самостоятельность и тем меньше вероятность дезинтеграции России. Но это, в свою очередь, порождает и проблему доверия. Чиновники разных уровней власти не доверяют друг другу, а народ не доверяет чиновникам вообще. Это говорит о кризисе управляемости, доказательством чему служит следующий факт: в Законе РФ «Об образовании» от 1992 года было приписано 57 поручений правительству и министерству, в Федеральном же законе «Об образовании в Российской Федерации» от 2012 года их стало уже 127. Сегодня центр перестает справляться с имеющимися у него полномочиями и начинает предлагать стандартные решения там, где их реализация дает негативный эффект. Региональные же власти становятся трансляторами воли федерального центра. Выход из этого тупика — в возврате к истинной федерализации и реальному разделению полномочий.

— Министр просвещения России Ольга Васильева высказала желание в ближайшее время вывести все школы страны из муниципального подчинения и передать их государству, — напомнила советник губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа кандидат педагогических наук Ирина Сидорова. — Но могу сказать, что тогда у муниципалитета не будет никакого стимула поддерживать и обеспечивать нормальное состояние неподконтрольных ему организаций. При этом люди будут продолжать отождествлять школу с местной властью и именно ей предъявлять претензии по поводу качества образования и условий работы. Вопрос: действительно ли так уж необходимо переподчинять школы федеральному центру? Проблема не в выстраивании жесткой вертикали, а в серьезной работе над законами, повышении уровня квалификации руководящего состава и, конечно же, в повышении количества средств, выделяемых на образование.

В общем, пришли все к выводу, вертикаль власти — это, конечно же, хорошо, но вот способна ли она повысить качество образования?